《民主與共和》
袁紅冰
第三章 國家權力論
國家權力必須具備自由的品質。
第五節 國家權力的共和結構
一、國家權力的共和結構的原則
共和是平等主體間的一種互利的關係，所以，若干具有平等法律地位的主體，乃是共和的前提；共和又是相對獨立的主體間以妥協精神形成的共同意志和共同利益，所以，只有當共同意志具有高於個體意志的權威時，共同利益才能實現，共和精神才能實踐化。基於上述原則，國家權力結構必須具備下述兩種特徵，才能滿足共和精神的基本要求。
第一種特徵通過中央權力和地方權力的關係表現出來。按照共和精神的要求，若干具有一定權力主體性法律地位的地方權力對於中央權力必須具有相對獨立性，地方權力不是中央權力的絕對執行者，中央權力也不是地方權力的絕對支配者。中央權力和地方權力只能在各自的權力領域內行使，中央權力對地方權力的權威只能表現在與國家整體性前途和民族整體性命運有關的領域內。
第二種特徵是通過不同性質國家權力的關係得到表現的。按照共和精神的要求，不同性質的國家權力之間要以互相分立為前提形成相對獨立，而又互相制約關係，並以高於任何特殊意志的共和的意志形式，即憲法作為權力關係的最高權威。創造這種權力關係的目的，在於以權力的共和結構防止極權狀態下必然形成的權力專斷和腐敗，在於使國家權力從結構上具有約束自己異化的能力。
在以共和原則確立國家權力結構時不能不考慮的關鍵問題之一，乃是國家權力的效率問題。如果將其他因素的影響置之不顧，那麼，高密度的極權的權力形式顯然比權力分立的形式更有效率。但是，由於極權本性上是維護特權集團私利的政治形式，因此，它必然要以全社會為敵，並以壓抑社會的活力來實現其目的。所以，極權形式雖然能在特定的短暫時期內顯示出極高的效率，可是這種效率很快就會在不可避免的社會停滯和權力的腐敗中枯萎。權力的分立是為了保證權力具有自由的品質，然而，分立同時也意味著權力的內耗，意味著權力效率的降低。效率的降低是為了保持價值取向的純潔性必須付出的代價，不過，這種代價的程度必須以特定時期社會的負擔能力為限。
國家權力是以保持生命有序存在為目的的社會政治性消費。權力效率越高，相關的社會消費值便越低。當權力結構為了保證其價值取向的純潔性而使效率降到特定時期社會政治性消費能力無法承受的程度時，這種權力結構無論多麼美好，都不可能成為盛開在現實陽光下的花朵。因此，使保持價值取向純潔性所必須付出的效率代價限制在最低的水平上，乃是創建國家權力結構時，不能不密切關注的問題。
原則可以在極其廣闊的人類文明史的視野中得到確認，但是，體現原則的具體規則，就必須以具體的現實背景和命運狀態為依據來創建。因此，對國家權力共和結構的討論只有置於現實的背景中，才可能具有實際意義。以下的討論，就將以此為基點進行。
二、極權政治崩潰後的地方分離主義
極權狀態下，國家權力在權力巔峰處表現為絕對的整體性，不過，在權力之巔以下，沒有充分發育的不同性質國家權力分立的現象還是存在的。但是，在中央和地方的關係中，卻絕對沒有權力分立的情況，地方權力只是中央權力的延伸。中央權力和地方權力的這種關係狀態，是由極權的天性所決定的。
極權是只以確認特權集團利益為目的的政治狀態。為了實現這個目的，不僅公民權利不能被容忍，地方的利益也必須被否定。因為，極權政治實際上只肯定特權集團的利益是社會唯一利益，國家權力只能是特權集團意志的政治強制力的象徵。地方利益被否定了，地方權力就失去了同中央權力分立的基礎；只肯定特權集團的利益，就必須凝成一個高密度的整體，以實現對全社會的政治壓抑。
文明的發展就是生命的主體意識普遍增強的過程，主體意識的普遍增強，必然對政治秩序提出民主共和的要求。所以，從人類文明發展的總趨勢來看，極權政治一定崩潰。極權政治崩潰的過程，也是公民權利和地方利益崛起的過程。但是，在這一過程中，對公民權利和地方利益的要求往往會超過共和良知的限度，而形成個體權利絕對性和地方利益至上的傾向。這種傾向又導致地方分離主義的政治冲動。在極權政治下形成的相對繁榮的地方，地方分離主義的要求將最強烈。然而，這種地方利益至上的分離主義只能造成極權政治之後的民族分裂和血腥的冲突。因為，私利絕對意識乃是社會不公正的根源，而不公正的社會無法體現生命關係的和諧。
極權政治總體上只能造成歷史的停滯和民族的落後。但是，抹殺地方利益並只代表特權集團利益的國家權力，為了實現特定時期的專制政治的目的，會只以特權集團的意志為根據，任意剝奪大部分地區的資源和大部分人群的利益，來造就某些地區的繁榮。顯而易見，這些地區的相對繁榮和大部分地區的落後，並不是公正競爭的結果，而是偏私的國家權力運行的結果。在極權政治崩潰之後，那些相對繁榮地區的分離主義冲動，乃是以地方利益至上的名義，想要繼承極權政治的不公正的遺產，並脫離民族的艱難命運的欲望。這種欲望不可能不受到大部分落後地區和貧窮人群的激烈否定。而這種否定的最極端的方式，就是內戰。
民主權利不能絕對，它要以產生於共和意志的行為規則為限；地方利益不能至上，它要以互利的共和利益為原則。特殊利益只有在整體的互利關係中才能找到穩固的基石。因此，避免民族內部的血腥冲突和長久動蕩的唯一政治選擇，便是在極權政治的廢墟上，重建既體現地方利益，又具有整體和諧性的國家權力的共和結構。
三、共和結構對中央權力和地方權力關係的基本要求
中央權力和地方權力的分立，是共和結構的基本前提。中央權力和地方權力分立的原則是：中央權力以全體公民的權利為根據，地方權力以各地方公民的權利為根據。中央權力和地方權力不存在權力組織系統上的支配和被支配的關係。中央權力的作用在於，以民族或者民族集團的象徵的名義，代表國家進行國際間的生命競爭，確立並維護與國家安全和整體利益有關的社會秩序，並以共和權威的資格裁決地方之間的衝突；地方權力的作用則在於確立並維護只與各地方安全和利益有關的社會關係秩序，在這個權力範圍中，地方權力不受中央權力左右。
競爭是磨礪生命之劍的巖石。凡是有競爭的地方，纔會有生命活力的湧動。多層次，多方位的競爭是歷史發展的動力。
公正的競爭至少需要兩個因素，即若干地位平等的主體和以統一的競爭規則爲根據的獨立於競爭主體的裁判。在國家權力體系的意義上，這兩個要素就表現爲，具有相對獨立性的地方權力構成的競爭主體；以國家意志爲根據確立並維護競爭規則的中央權力。相對獨立的地方權力的作用在於使競爭成爲可能，中央權力的作用在於爲各地方之間的競爭提供公正的規則和裁決。
否定中央和地方權力分立結構的極權政治，之所以造成社會停滯，一個根本的原因就在於，它否定了相對獨立的地方權力，從而使各地方之間的競爭成爲不可能。對於幅員遼闊，人口衆多，具有世界意義的民族或民族集團組成的國家而言，中央權力和地方權力在不同意義上的分立，乃是以生命競爭鑄造狂飆般強悍、太陽般熾烈的國家能力的前提，是開闢輝煌的命運之路的前提。
在立法權上，創建國家的最高價值觀念的法律，即被稱之爲憲法的法律的權力，只能由中央立法權獨佔，而不能由地方立法權分享。因爲，國家最高價值觀念的統一性，是國家權力具有整體和諧性的不可缺少的因素，是共和精神的基本的立足點。地方立法權只能以國家最高價值觀念爲尺度，創制社會秩序和行爲規則。
在行政權上，中央權力和地方權力在各自領域內運行。中央權力除了與國家總體安全和利益有關的事項之外，不得再對地方進行任何干預。中央權力的權威的另一個表現在於，對各地方行政權力之間的衝突進行裁決。這種裁決權的合法性根據在於，中央權力是基於全體公民的意志共和產生的，地方權力則是基於各地方公民意志的共和產生的。
在司法權上，地方司法權的權力範圍的獨立性表現在，不受中央司法權干預地依據地方性法規，裁決公民和法人間的民事訴訟以及破壞地方法律秩序的刑事案件。中央司法權的範圍則表現爲：（一）裁決與國家總體安全和利益直接有關的案件；（二）裁決公民對地方權力機構和中央權力機構的違憲之訴；（三）裁決地方監督機構對中央權力的違憲之訴，以及中央監督機構對中央權力和地方權力的違憲之訴。
在監督機制上，地方監督權既要實施對地方權力違法性的監督，又要實施對中央權力侵犯地方權力的行爲的監督。地方權力對中央權力的這種監督權，是以憲法對中央權力和地方權力的範圍劃分爲合法性根據。中央監督權則不僅要對中央權力的違憲進行監督，而且要對地方權力的違憲行爲進行監督。中央監督權對地方權力違憲行爲的監督，其目的在於保障國家最高價值觀念的統一性；其合法性則在於，創立憲法的權力只屬於中央，而不由地方分享，法的創立者，當然具有監督法的準確實施的權力。
四、共和結構對不同性質的國家權力之間關係的基本要求
民主共和政治以憲法作爲全社會的最高權威。公民權利雖然是法的根據，但是，法又以全體公民意志共和的資格而高於任何個體性的公民權利活動；立法者雖然是法的創立和修改者，但是，法本身又是立法者的行爲準則——法就是由此而獲得社會最高權威的地位。
在法的權威之下，社會活動表現爲兩種互相作用的過程。一是公民的權利活動，一是國家的權力活動。國家權力強制性規範公民的權利行爲，公民的權利又對國家權力活動進行監督。
公民權利本身是非強制性的社會力量，而國家權力則以強制性作爲其基本素質之一。因此，在公民權利和國家權力的關係中，國家權力具有強制性的優勢，這種優勢如果不受到限制，就會轉化爲專斷的強制性。而不同性質國家權力的分立機制就是限制國家權力專斷性的自我約束機制。另外，公民權利對國家權力的有效監督，是國家權力民主性的特徵。而由於公民權利的非強制性，公民權利對國家權力的監督又只有通過國家權力的強制性才能得到具有法律實效性的實現。這也要求國家權力實現分立的原則。很顯然，如果國家權力是一個絕對整體，那麼，公民對國家權力違法行爲的控告就不可能受到公正的審理。因爲，在極權的情況下，被控告者擁有對控告的裁判權。基於上述這些原因，在法的最高權威下，立法權，行政權，司法權，監督權的分立，就成爲共和精神對國家權力結構的一項基本要求。
立法權是創造社會最高權威和國家權力意志的權力。因此，立法權執掌者的資格必須置於公民的政治選擇權之下。爲了實現社會正義，最高權威必須具有真理性。真理只有在自由辯論中才能形成，而自由辯論又以不同的意志個性爲前提，所以，立法者不能是一個特殊意志，或是一個特殊利益集團的意志，立法者本身就必須是不同利益代表者構成的共和性機構。同時，社會又需要及時形成統一的國家權力意志，因此，自由辯論又要適時以多數原則體現的共和精神，創制出最高權威的行爲規範。由此，可以得出結論：立法機構在任何意義上都不能被某一個特殊的社會集團所壟斷；自由辯論和多數原則是立法機構的運行特徵。
行政權是國家權力強制性的直接體現者，法的精神通過行政權現實化爲社會秩序。爲了使民主精神成爲一種公正而堅硬的秩序，而不墮落爲混亂無序的狀態，行政權就必須具有極高的效率。另外，行政權的作用不僅在於以法爲根據確立秩序，而且在於確立特定時期的具體的國家目標，並以強制力實現這種目標。爲了使行政權具有進行國際競爭，實現國家目標的強大能力，也需要權力運行的效率性。追求真理需要自由辯論，追求效率則要以高密度的權力結構爲前提。因此，行政權運行的原則不是自由辯論，而是鐵的命令；在各級行政機構內部，除了最高執政者之外，要實行任命制，而不是選舉制。
立法權雖然以國家意志的創造者資格，而在價值觀念的意義高於行政權，行政權必須以法爲行爲的限度，但是，在法律地位上，立法權卻不能擁有這種優勢。如果立法權擁有高於行政權的法律地位優勢，行政權在組織系統上就不能不從屬於立法權。這樣，權力分立的原則也就死亡了。爲了使行政權具有獨立於立法權的法律地位，最高執政者的資格就不應當由立法機構產生，而應當直接以公民的政治選擇權利爲根據。
司法權是以法爲尺度對違法行爲進行審理並做出裁決的權力。這種權力在性質上又分爲兩種，一是對公民違法行爲的裁決權，一是對國家權力機構違法行爲的裁決權。但是，無論是那種性質的裁決權，都必須以獨立於立法權和行政權的法律地位作爲其公正性的保障。因爲，公民違法行爲既是對立法權創制的法律的侵犯，又是對行政權維護的社會秩序的侵犯；國家權力機構的違法行爲則是對立法權所創立的國家意志的違背，所以，如果司法權不能獨立於立法權和行政權，而是附屬於這兩項權力，就不能滿足公正裁決的最基本的要求——即當事人不能就與自己有關的事項做出法律裁決。
民主共和政治既要求公民權利對國家權力的全面監督，又要求國家權力體系有自我監督的能力。這兩種監督的區別主要表現爲，公民權利不僅對國家權力行爲的合法性進行監督，而且對立法者創立的法律是否符合民主共和精神進行監督；國家的監督權則只對國家權力的運行是否合法進行監督，它對立法者的監督只限於立法者的個人行爲是否合法。這就是說，國家的監督權只限於權力行爲的合法性，而公民權利的監督對象不僅是權力行爲的合法性，而且包括法的合法性。
進行有效監督的條件之一，在於監督者必須獨立於被監督者。因此，國家監督權不能屈從於立法權和行政權，而應當以公民的政治選擇權爲根據，取得獨立的法律地位。同時，爲了確保具有最高價值權威的國家的共和意志在全社會範圍內的統一性，國家監督權又必須形成不受中央和地方分權限制的統一機構。在各項國家權力中，監督權是唯一一項不受中央和地方分權限制的權力。如果，沒有統一的監督權，國家的統一意志就不可能實現。同時，爲防止國家權力的腐敗，也必須設置一種高效率的監督機制。
一般說來，抹去中央和地方分權的統一權力，乃是極權政治的特徵，但是，在不同性質的權力分立的原則下，監督權的統一性，則不會形成權力的專斷。因爲，監督權本身只以糾舉和控告爲限，而不具有裁決權。這種權力性質的限制，使統一的監督權既具有進行嚴密監督的能力，又不會導致極權的消極後果——嚴密的監督需要統一的權力體系；防止權力的專斷，需要對權力的性質加以限制。
所以，在監督權的範圍內，中央權力和地方權力的區別只是依據監督對象的不同而表現出來的，這種區別並不具有相互獨立的權力系統的含義。也就是說，就權力的組織系統而言，國家的監督權應當超越中央和地方的限制，而形成統一的權力機制。這種高密度的統一的糾察權，既是保證國家統一意志的需要，又是對國家官員進行嚴密的有效的監督的需要——對擁有權力者的監督必須嚴密而有效。
（未完待续）
（《民主與共和》袁紅冰 著 一九九三年四月完稿）
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